一文读懂 | 城投化债全政策：35号文及全部补丁文件核心要点汇总

近年来，国内地方政府融资平台债务风险逐步凸显，部分区域债务体量与经济财力不匹配、存量债务化解滞后、新增融资无序扩张等问题持续凸显。为系统性防范化解城投债务风险、规范地方投融资行为、推动城投平台市场化转型，国家自2023年起陆续出台以国办35号文为核心，多份配套补丁文件为支撑的全域、分层、长效化债政策体系。

整套政策以“化解存量、严控增量、分类管控、长效治理、平稳转型”为核心主线，通过多轮政策迭代优化，逐步实现化债区域扩容、期限延长、置换范围拓宽、监管纪律收紧、退出机制落地，形成了覆盖债务管控、项目投资、主体转型、风险监测、纪律约束的全链条治理框架，有效筑牢地方经济平稳运行的债务安全底线。

一

化债政策体系整体迭代逻辑

本轮城投化债政策呈现出“先立总纲、再细化落地、后动态优化、最后闭环收官”的清晰迭代路径。2023年9月出台的35号文作为本轮化债工作的顶层总纲，搭建了债务分类管理、存量化解、增量管控的基础制度框架。后续国家根据各地化债实操痛点、区域风险差异、市场流动性压力，陆续推出6份配套补丁文件：

47号文聚焦高风险重点省份投资管控，从项目端遏制债务新增；14号文扩围化债区域，实现风险治理全域覆盖；134号文延长化债周期、拓宽债务置换边界，破解非标、境外债化解难题；150号文明确城投平台市场化退出的硬性标准与时限；226号文收紧化债纪律，杜绝违规化债、虚假化债；99号文划定重点省份摘帽退出的量化指标与进度节点。系列政策层层补位、动态适配，构建出精细化、可落地、可考核的现代化债治理体系。

二

核心总纲：国办〔2023〕35号文（基础性纲领）

35号文全称为《关于金融机构支持融资平台化解债务风险的指导意见》，是本轮城投债务化解的基础性、纲领性文件，奠定了后续所有化债政策的实施基调，核心围绕“定范围、分主体、化存量、控增量、建机制、强保障”六大维度落地。

1. 精准界定城投债务管控范围

文件明确纳入管控的融资平台债务范畴，涵盖平台各类贷款、债券、非标等市场化金融债务，同时精准厘清边界，将传统隐性债务、地方政府兜底类债务剔除本次市场化化债范围，避免债务概念混淆，确保风险化解精准施策、靶向发力。

2. 三类主体差异化债务管控模式

按照平台职能、风险等级、区域属性，将市场主体划分为三类，实施差异化融资管控，杜绝“一刀切”治理：一是纯地方政府融资平台，核心任务为消化存量债务，禁止新增融资，仅可开展本金借新还旧操作，不得滚动计息新增债务；二是参照平台管理的地方国企，12个高风险重点省份内仅允许借新还旧，其余省份经省级政府审批同意后，可适度合规新增融资；三是普通市场化国企，完全自主开展融资活动，债务风险由企业自行承担、自担盈亏。

3. 多元举措化解存量债务风险

为保障城投债务平稳兑付、杜绝区域性暴雷，文件推出一揽子流动性支持政策：支持金融机构通过债务重组、期限调整、债务置换等方式缓释到期压力；简化城投债券本金借新还旧审核流程，确保2025年前无大面积兑付违约风险；依托央行专项流动性工具、紧急贷款机制为高风险平台输血；鼓励优质低风险平台承接弱资质平台发债额度，优化区域债务结构，实现债务资源统筹调配。

4. 从严遏制债务无序增量

压实金融机构风控主体责任，严格收紧对各类融资平台的新增授信、贷款投放和债券融资，全面规范政府投资项目融资行为，从资金源头遏制地方债务规模无序扩张，实现债务增长与区域经济财力、发展节奏相匹配。

5. 搭建长效风险治理机制

突破短期化债思维，构建常态化风控体系：建立全国融资平台统一查询系统，实现平台资质、债务数据公开可查；搭建常态化债务动态监测机制，实时跟踪债务规模、偿债压力变化；建立市场敏感型债务预警与应急处置预案，提前防范化解潜在风险。

6. 完善配套激励保障政策

优化金融机构不良债务核销、转让相关政策，降低金融机构参与化债工作的成本压力，建立正向激励机制，引导金融机构主动参与债务重组、置换工作，全方位保障化债工作有序推进。

三

六大配套补丁文件核心要点

（一）国办〔2023〕47号文：重点省份项目投资管控细则

该文件是35号文在基建投资领域的专属落地细则，聚焦12个债务高风险重点省份，从项目源头管控新增债务，精准破解高风险区域基建无序扩张问题。划定天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏为重点管控省份。

核心管控要求：在区域债务风险降至中低水平前，严格严控市政、园区、交通、新基建、棚改等领域新建政府投资项目；全面清理在建项目，总投资完成率不足50%的项目原则上缓建或停建，进度达标但存在重大合规、资金问题的项目同步整改。仅供水、供电、供暖、燃气等基础民生工程，以及国家重大战略项目、防灾减灾工程可依规正常推进。

同时收紧项目审批权限，重点省份政府投资项目需经省级发改委审核、省政府同意，上报国家发改委提级论证，层层压实省级政府化债主体责任。该政策直接压降高风险区域无效基建投资，倒逼地方优化投资结构，引导企业转向特别国债、中央预算内投资等合规资金渠道，加速城投市场化转型。

（二）国办〔2024〕14号文：化债区域全域扩容补丁

针对35、47号文仅覆盖12个重点省份的局限性，14号文实现化债政策扩围，允许其余19个非重点省份自主筛选辖区内债务负担重、化债压力大的地级市，上报获批后可全面参照重点省份标准享受化债支持政策。

区域筛选核心评判标准以区域债务率、平台金融债务规模、债务占GDP比重为核心依据，不强制各省必须申报，坚持因地制宜、风险适配原则。该政策有效解决了非重点省份局部区域债务风险无人管控的问题，但同时也意味着获批地市将同步执行严控新增项目、收紧融资的管控要求，对区域基建投资和城投流动性形成双向影响。

（三）银发〔2024〕134号文：化债周期延长+置换范围拓宽

作为35号文的重要优化补丁，该文件针对性解决前期化债周期紧张、高风险债务覆盖不全的实操难题，是市场化化债的关键优化政策。核心亮点为双重扩容：一是延长化债周期，将原2024年底的化债截止时间顺延至2027年6月，为地方预留充足的债务处置、资产盘活、转型缓冲时间；二是拓宽债务置换边界，将重点省份非持牌金融机构债务、非重点省份非标及非持牌机构债务（双非债务）纳入重组置换范围，仅排除民间借贷、企业拆借、定融等违规融资。

同时规范境外债管理，禁止新增1年期以内短期境外债，允许通过境内债券借新还旧缓释跨境偿债压力；明确城投平台退出后，地方政府需对转型主体开展不少于1年的持续风险监测，严防转型后突发债务风险。

（四）银发〔2024〕150号文：城投平台市场化退出专项规范

该文件明确城投平台“清零转型”的硬性时间表与准入标准，标志着城投从“融资平台”向“市场化国企”全面转型进入倒计时。文件明确2027年6月末为全国融资平台全面退出最后时限，逾期未完成退出的，由省级政府统一认定处置。

平台退出需满足三大核心条件：一是本级隐性债务全部清零；二是存量金融债务需取得三分之二以上债权人同意，逾期未反馈的债权人视为默认同意；三是完全剥离政府融资职能，转型为自主经营、自担风险的市场化主体或合规注销。同时严禁以退平台名义逃废债务、虚假化债，平台退出后需公开声明剥离政府融资属性，不再享受城投专项政策支持，新增融资完全遵循市场化规则。

（五）银发〔2024〕226号文：化债纪律收紧+非标置换提速

针对部分地区违规化债、变相摊派、非标债务化解滞后等乱象，226号文聚焦纪律约束与实操落地，筑牢化债合规底线。文件严格规范化债资金使用流程，严禁各类违规变相化债行为，确保所有化债操作合法合规、公开透明。

同时进一步提速非标债务化解，明确2027年6月底前到期的双非债务、非标本金全部纳入置换重组范围，倒逼金融机构主动落实35号、134号文化债要求。核心打破传统“城投信仰”，要求金融机构对已退出平台的市场化国企一视同仁提供融资，不得依托政府信用背书，彻底推动投融资行为市场化、法治化。

（六）国办〔2024〕99号文：重点省份摘帽退出量化标准

该文件补齐了化债政策“只进不出”的短板，为高风险重点省份提供明确的摘帽退出路径，兼顾风险化解与区域经济发展需求。文件规定每年3月底为固定申报窗口期，重点省份可依托上年度合规财务、债务数据，申请退出重点管控名单。

省份退出需满足两大核心量化指标：一是区域隐性债务率低于全国中低风险省份均值；二是金融债务规模占区域GDP比重低于10%，同时需具备独立常态化风险防控能力。同时划定清晰的平台压降进度节点：2025年一季度平台数量较2023年3月压降40%以上、2025年底压降75%以上、2026年底压降90%以上，2027年6月底实现融资平台全域清零。省份摘帽后，不再适用重点区域化债管控政策，债务完全按照市场化规则管理。

四

整套化债政策体系核心价值与落地意义

从35号文总纲到六大补丁文件的层层迭代，本轮化债政策构建了“总量可控、分类施策、区域适配、时序清晰、纪律严明、转型落地”的现代化债治理体系。短期来看，通过债务置换、周期延后、流动性支持，有效缓释了城投短期兑付压力，杜绝区域性债务风险爆发；中期通过严控新增项目、收紧融资管控，从源头遏制债务无序增长；长期通过平台清零、市场化转型、长效监测机制，彻底剥离政府隐性融资担保责任，理顺政企投融资边界。

对企业、金融机构和地方政府而言，整套政策既压实了各方风险责任，也明确了转型发展方向，推动地方投融资模式从“债务驱动”向“产业驱动、市场化运营”转型，为地方经济长期平稳健康发展筑牢债务安全屏障。